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DOCUMENTATION
La spécificité du droit de propriété à travers les Etats *
Par Bertrand FAVREAU
Avocat au barreau de Bordeaux
Président-Fondateur de l’Union des Avocats Européens
Président de l’Institut des Droits de l’Homme des Avocats Européens
On peut s’étonner de l’incontestable succès jurisprudentiel que rencontre la protection du droit de propriété devant la Cour européenne des droits de l’Homme. Rien ne semblait l’y prédisposer.
C’est presque par hasard qu’il figure au rang des droits protégés par la Convention, et d’aucuns ont pu s’interroger sur la nature de droit de l’homme du droit de propriété. Pourtant, c’est l’un des plus anciens en termes déclaratoires.
On sait comment il est apparu dans la Déclaration de 1789, pour en constituer le dix septième et dernier article, le 26 août 1789, c’est à dire au dernier jour de la discussion, alors que l’on abordait déjà les projets de Lafayette et Sieyès concernant la future Constitution.
C'est ce moment là qu’a choisi Adrien Duport pour se lever et lire à la Constituante un projet d'article sur la propriété qui allait devenir l'article 17 de la Déclaration sans aucune modification en dépit de débats agités :
« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. »
La rédaction officielle de l'article ainsi adopté connaîtra cependant quelques vicissitudes. Le soir on rajouta un pluriel, « les propriétés », que l’on supprimera en 1791. Quelles que soient les explications, il convient de ne pas s’y tromper, il s’agit alors du Duport fort « à gauche » de 1789 et non du Feuillant de 1791-1792 : le Duport qui, au lendemain du 4 août, disait : « Tout ce qui est injuste ne peut subsister. »
Plus de cent cinquante ans plus tard, en 1948, c’est avec le même numéro, l’article 17, qu’il devait figurer dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, avant de disparaître des pactes des Nations Unies de 1966.
Source de vives controverses dès l'époque de la Révolution et, plus encore, au siècle suivant, il avait été exclu après de longues discussions de la Convention elle-même. Les conceptions politiques contradictoires du droit de propriété - droit individuel ou droit ayant une fonction sociale - ainsi que le désir des Etats de posséder une pleine liberté d'action pour les questions économiques, ont amené finalement à un compromis : l’insertion d’un texte garantissant la protection de la propriété non pas dans le corps de la Convention européenne des Droits de l’Homme, mais dans son premier Protocole additionnel, signé le 20 février 1952.
Et, force est de constater que pendant les vingt premières années d’activité de la Cour de Strasbourg, il n’y a eu que très peu de saisine invoquant cet article, même si jusqu’à 1980, la Cour a eu une conception extensive de son domaine d’application.
Il peut paraître vain, voire contraire à l’esprit juridique européen, de rechercher si la protection du droit de propriété revêt une spécificité à travers les pays. A fortiori, revisiter les décisions de la Cour à l’aune des pays qu’elles concernent ne peut donner qu’une image nécessairement négative puisque la protection européenne n’est censée intervenir que dans les cas où les recours internes n’ont pas réparé l’atteinte aux droits patrimoniaux.
Tolstoï disait que : « le droit de propriété est inhérent à la nature humaine ». La violation de ce droit l’est donc aussi. Dès lors, l’examen a contrario, en donnant la mesure exacte des insuffisances de chaque Etat dans sa perception, et donc sa protection, du droit de propriété offre a contrario une photographie assez nette du degré de considération accordé aux droits de l’individu dans une société. Plus encore, confrontée à la multiplicité idiomatique des violations, la Cour de Strasbourg, après des débuts précautionneux, a du renforcer sa vigilance pour les débusquer et pu accroître ainsi son rôle novateur et unificateur dans la définition de la substance européenne du droit de propriété.
I/ L’APPROFONDISSEMENT DANS LE TEMPS ET LA SUBSTANCE
A/ La lente reconnaissance du droit au respect des biens
Avant 1982, la Cour n’avait connu que presque incidemment de l’application de l'article 1 du Protocole 1(P1) : d’abord, de façon accessoire à propos d’une violation de l’article 10, en 1976[1], puis lors d’un constat de violation combiné avec l’article 14, en 1979[2].
1ère période : 1982-1986
C’est incontestablement le très célèbre - et très cité - arrêt Sporrong et Lönnroth (premier arrêt de condamnation d'un Etat pour violation de ce seul droit garanti ), qui a inauguré le début d’une (première) série et plus encore proposé pour la première fois une méthodologie dans un domaine qualifié de « complexe et difficile ». Il est même allé jusqu’à transformer des dispositions apparemment « inoffensives » en principe général.
Dans l'affaire Sporrong et Lönnroth, en vertu de la législation suédoise, le gouvernement avait accordé à la municipalité de Stockholm un permis d'exproprier par zone, en accordant aux autorités un délai de plusieurs années pour exécuter cette décision. Sous la menace d’un "permis d’exproprier", complété par une interdiction de construire, les biens des requérants périclitèrent. Sans être soumis à une procédure d'expropriation en bonne et due forme, les requérants subirent ainsi une atteinte à leur droit de propriété.
Malgré l'absence de dépossession matérielle ou d’ "expropriation formelle", comportant un transfert de propriété, la Cour va vérifier si l'ingérence dans le droit des requérants peut se justifier au regard des limitations que comporte l'article 1-P1. Elle ira "au-delà des apparences" pour analyser "les réalités de la situation litigieuse" et elle recherchera "si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ".
C’est aussi l'arrêt Sporrong et Lönnroth qui va proposer un éclairage et une méthodologie définitives en interprétant chacune des phrases composant le texte indépendamment et en liaison les unes avec les autres et en précisant le contenu spécifique de chaque norme.
La première idée, qui en sous-tend beaucoup d’autres, est que l’article 1 est un principe général qui garantit en substance le droit de propriété.
Et la Cour de préciser cette analyse dont elle ne se départira jamais :
« L’article 1 du Protocole n° 1 contient trois normes distinctes :
· la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ». Dans la logique de l'arrêt, il s'agit d'une norme ayant un sens propre, même si elle n'est pas sens influence sur les deux autres phrases constitutives.
· la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions. Elle est exprimée dans la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1 : "Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international".
· quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général. Cette norme figure dans le deuxième alinéa de l'article 1: " Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes".
Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles. La deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteinte aux propriétés ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première.
Et dès lors, la Cour de proposer ce qui deviendra sa grille de lecture des situations qui lui seront désormais soumises : « Une mesure d’ingérence dans le droit au respect des biens doit ménager un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu », ce qu’elle pourra appliquer quel que soit le type d’ingérence[3].
Les principes étaient ainsi posés. Mais au-delà de cet impromptu suédois, le contentieux a manifestement stagné jusqu’à 1986 (malgré une affaire en provenance de Belgique sur la notion d’atteinte aux biens dans la gratuité de l’intervention pro deo des avocats stagiaires[4]).
2ème période : 1986- 1992 : les arrêts britanniques
C’est en 1986 que tout redémarre avec l’arrêt Van Marle et autres c. Pays-Bas [5] (qui définit le goodwill) et trois arrêts britanniques James, Lithgow et AGOSI. Si ces quatre arrêts ne constatent aucune violation, ils contribuent à cerner le contenu prétorien du droit de propriété.
Dans l'affaire Van Marle, la Cour a révisé son opinion sur le goodwill. Le terme de goodwill - qui ne peut pas être traduit littéralement en français - englobe la clientèle, la valeur de la raison sociale, l'achalandage ou en d'autres termes de la valeur économique d'une société : la Cour a considéré la clientèle comme un bien ayant le caractère d'un droit privé et possédant une valeur patrimoniale.
Trois arrêts britanniques viennent compléter cette construction théorique : James, Lithgow et AGOSI en 1986. Ils constituent incontestablement un acquis et un complément doctrinal ainsi que le démontre la référence très fréquente qui, de nos jours encore, y est faite dans la jurisprudence de la Cour.
· Dans l'arrêt James, où était en cause l’obligation légale de vendre à un prix légalement fixé les logis loués en bail emphytéotique dans des immeubles du centre résidentiel de Londres à ceux des locataires qui en exprimaient le désir, c’est la notion de l'utilité publique qui a fait l’objet d’un examen approfondi.
La Cour a tout d'abord instauré deux conditions pour l'existence d'une utilité publique:
1. que le but visé soit légitime
2. qu'il existe une proportionnalité entre ce but et les moyens utilisés.
Mais elle a posé un principe dont elle ne se départira pas : La Cour respecte la manière dont un Etat conçoit les impératifs de l’« utilité publique », sauf si son jugement se révèle manifestement dépourvu de base raisonnable[6]. Elle remettra en effet peu en cause les notions d’utilité publique et d’intérêt général. (L’arrêt français Motais de Narbonne étant à inscrire au nombre des exceptions).
Comme l'a admis la Cour dans son arrêt James puis dans son arrêt Lithgow, il faut que les Etats garantissent "l'existence et le respect de normes de droit interne suffisamment accessibles et précises".
· C’est par l’arrêt Lithgow, à propos de la nationalisation d’industries aéronautiques et navales, que la Cour complète plus qu’elle n’interprète l’article 1 en précisant que, bien que le texte de l'article 1-P1 ne parle nullement d'indemnisation, celle-ci est devenue une condition de proportionnalité entre le but visé et les moyens employés :"l'article 1 exige implicitement, en règle générale, le versement d'une compensation pour priver de sa propriété quiconque relève de la juridiction d'un Etat contractant[7]".
· Par l’arrêt AGOSI – le dernier de la série britannique de 1986 - la Cour, pose un principe sur lequel elle ne reviendra plus : la confiscation relève de la réglementation de l'usage des biens et non de la privation de propriété[8].
Ainsi en 1986, un cadre interprétatif était déjà en place pour les développements futurs de la jurisprudence.
1987- L’ Autriche
C’est alors que la législation agricole autrichienne allait contribuer à compléter la construction. En effet, c’est dans quatre affaires autrichiennes à connotation agricole de 1987, concernant la durée d’un remembrement rural avec transfert provisoire des terres à d’autres propriétaires, dans les affaires Erkner et Hofauer[9] ou Poiss et la loi carinthienne sur les exploitations agricoles héréditaires dans l’affaire Inze[10], que sera cernée en pratique la notion de proportionnalité de l’atteinte au droit de propriété.
Puis, tout s’arrête pour les constats de violation: il n’y en aura plus jusqu’à 1993. Pas davantage pour quelque autre avatar du remembrement autrichien – notamment parce que les propriétaires avaient adhéré spontanément au remembrement sans s’opposer au transfert provisoire[11] que pour les nouvelles affaires suédoises, Hakansson et Sturesson et Fredin n°1[12].
Cependant, dans le même temps, la Cour –sans constater de violation - affine toujours davantage la notion de « biens » :
1. en précisant que le droit de percevoir un loyer mensuel pour des biens donnés en location entre dans le domaine d'application de l'article 1-P1 dans son arrêt Mellacher c. Autriche [13]
2. en admettant, dès 1991, au titre des biens protégés assimilables à une valeur patrimoniale, au sens de l’arrêt Van Marle, une « espérance légitime » de voir se concrétiser un droit comme l’espérance de « réaliser un plan d’aménagement » dans l’affaire Pine Valley Developments Ltd et autres[14], et cela, bien avant d’y ajouter, en 1995, une créance certaine et exigible, assimilable à une valeur patrimoniale dans l’arrêt Pressos Compania Naviera SA[15].
Ainsi, en 1992, dix ans après l’arrêt Sporrong, existait un corpus de règles qui fixait le cadre dans lequel pouvait être assuré le respect des biens par la Convention. Mais cinq violations seulement (dont une combinée avec l’article 14) avaient été constatées depuis 1962.
Depuis
1993 : la Grèce, puis de l’Italie et la Turquie
L’année 1993 marque une césure. Début ou fin, dire-t-on ? Assurément, l’année 1993 marque un tournant en matière de droits de l’homme, avec la reconnaissance, à Vienne, de l’indivisibilité des droits de l’homme et de la fin de la suspicion et de l’ostracisme envers les droits économiques et sociaux. Coïncidence ? Nouveau début à Strasbourg aussi, avec l’entrée en scène des pays méditerranéens et principalement de la Grèce, puis de l’Italie et de la Turquie, qui marque, sur un plan géographique, le point de départ d’une nouvelle origine des requêtes. Avec les premiers des arrêts grecs, les pays méditerranéens vont remplacer le contentieux anglo-saxon : Saint Monastères et Raffineries Grecques, etc. - Raimundo, Venditelli, Katte Klische, puis Hentrich et Phocas pour la France.
C’est aussi le commencement d’un second courant jurisprudentiel plus quantitatif avec l’arrêt Papamichalopoulos[16], qui inaugure une série de constats de violations toujours plus nombreux. Plus encore, à partir de 1993, les arrêts de la Cour ne vont cesser d’augmenter en nombre et en diversité.
De 1982 à 1992, onze arrêts constatant quatre violations seulement.
Puis de 1993 à 1998, vingt-sept arrêts constatant dix-huit violations.
Avec la nouvelle Cour, passé les premiers mois, la cadence allait s’accélérer mais de façon différente.
D’une part, en effet les violations vont être constatées de façon de plus en plus fréquente et dans les domaines les plus divers, mais par ailleurs va apparaître un contentieux répétitif et les séries d’arrêts concernant notamment l’Italie, la Turquie et la Roumanie.
C’est ainsi, qu’en 2001, pour un peu plus de 170 applications de l’article P1-1, il y a 164 violations (dont 126 pour la seule Turquie).
En 2002, 102 applications avec 98 violations (dont 32 concernent l’impossibilité pour un propriétaire italien de faire expulser un locataire, 20 pour jurisprudence roumaine Brumarescu sur les restitutions entravées par la Cour suprême et 12 pour la Turquie).
Enfin, en 2003, 134 applications avec 129 violations dans lesquelles les propriétaires italiens se taillent la part du lion avec 81 violations et les violations roumaines restent stables avec 19.
Au-delà de cet aspect quantitatif, on pourrait relever que de 1993 à 2004, la Cour n’a cessé d’étendre la notion de biens, dont la jurisprudence rappelle qu’elle a une portée autonome et ne se limite pas à la propriété de biens corporels[17].
B. Un champ d’application toujours plus large :
La notion de biens : approfondissement de la substance
Dès son arrêt Marckx, relatif à la différence de régime juridique entre enfants légitimes et naturels en Belgique, la Cour (constatant une violation en relation avec l’article 14), avait inauguré sa définition du domaine d’application en définissant le caractère autonome de la notion de « biens »: "En reconnaissant à chacun le droit au respect de ses biens l'article 1 garantit en substance le droit de propriété. Les mots "biens", "propriété", "usage des biens", en anglais "possessions" et "use of property", le donnent nettement à penser; de leur côté les travaux préparatoires le confirment sans équivoque[18]". Le même arrêt précisant toutefois qu’est considéré comme bien ce qui est déjà acquis.
Dès 1996, la Cour a érigé au rang de « bien », le droit à percevoir les prestations de nature sociales en faisant une application des dispositions combinées des articles 14 + P1-1.
L’arrêt fondateur en la matière - Gaygusuz c. Autriche - est né de la condamnation de la pratique autrichienne opérant une distinction entre Autrichiens et étrangers en matière d'assurance chômage pour l'attribution de l'allocation d'urgence[19] C’est ce principe qui devait être appliqué par la suite :
· quant à la qualification de biens :
- aux prestations de retraite d'un fonctionnaire chypriote condamné pour malversations, la cour estimant qu’en entrant dans la fonction publique, le requérant a acquis un droit de se voir attribuer une prestation sociale, lié au paiement de ses contributions et que dès lors que de telles contributions avaient été versées, ce droit constituait un " bien " et la déchéance automatique de ce droit une violation au sens de l'article 1-P1[20].
· quant à la différence de traitement :
. à la différence de traitement entre hommes et femmes quant au droit à l’allocation de veuve et à l’allocation de mère veuve, dès lors que l’intéressé de sexe masculin remplit les diverses conditions légales d’attribution de ces prestations exigées d’une femme et qu’une femme dans la même situation aurait eu un droit, exécutoire en droit interne, à en bénéficier [21].
. à la différence de traitement entre une femme mariée à un homme - qui n’était pas assuré en vertu de la loi générale néerlandaise sur les pensions de vieillesse du fait qu’il travaillait à l’étranger - et un homme marié qui se trouverait dans la même situation qu’elle[22]
. à la différence de traitement entre les anciens juges militaires ayant accepté d’être affectés aux juridictions de droit commun et les autres en ce qui concerne le versement de l’allocation de retraite [23]
De même, la jurisprudence a étendu la notion de biens à « un intérêt patrimonial » concernant une peinture à propos du tableau de Vincent Van Gogh, "Le jardinier" acheté en 1977 par le galeriste suisse de Bâle, Ernst Beyeler avec le concours d’un prête-nom. Onze ans plus tard, - le ministère italien pour le Patrimoine culturel exerçait son droit de préemption et faisant valoir que M. Beyeler avait omis d’informer le ministère du fait, qu’en 1977, le tableau avait été acheté pour son compte, l'Italie préempta le tableau mais au prix de la vente conclue en 1977[24].
Cet intérêt patrimonial (situation de possession du tableau qui s’est prolongée pendant plusieurs années et à diverses occasions, les autorités semblent avoir considéré de facto l'ayant-droit comme légitime) constitue un « bien » au sens de l'article 1-P1. Selon la Cour, c’est le retard dans les remboursements qui constitue l’ingérence dans le droit au respect des biens de la requérante[25].
De même, la Cour a consacré dans un arrêt turc de 2002, l’existence d’un intérêt économique substantiel relevant du droit de propriété protégé pour un taudis détruit par une explosion accidentelle alors qu’il avait été précairement et illégalement construit dans un bidonville sur un terrain appartenant à autrui (parce qu’il avait été toléré par les autorités)[26].
Parallèlement, la notion s’applique aux modalités de la privation ou de limitation de propriété ou à la réglementation de l’usage d’un bien (sauf lorsque le requérant a lui-même commis une négligence ou une faute ) puisque la Cour considère désormais que la durée qui s’écoule entre la dépossession ou le début de l’atteinte et la réparation ou indemnisation d’une atteinte aux biens est en elle-même une violation de l'article 1-P1.
De même, la jurisprudence a développé à l’envie toute la gamme des « charges excessives » ou « démesurées » qui peuvent rompre le juste équilibre entre le respect des droits fondamentaux et l’intérêt général.
II/ UNE PROTECTION ADAPTEE A TOUTES VARIANTES NATIONALES
Force est de constater, si l’on analyse la jurisprudence, qu’après les pionniers anglo-saxons - suédois et anglais - ce sont cinq pays qui à des titres divers ont depuis 1993 contribué quantitativement et qualitativement au développement de cette jurisprudence : la Grèce, la Turquie, l’Italie, la France et la Roumanie. La Grèce est sans conteste le champion des violations et par voie de conséquence de la contribution à l’édification d’une jurisprudence européenne avec 31 violations, très diversifiées, depuis 1993. Deux pays, l’Italie et la France offrent une gamme très diversifiée de violations par leur nature. Certes les violations italiennes sont de beaucoup les plus nombreuses, mais force est de constater que plus de 130 d’entre elles concernent un seul et même type de violation. Ces contentieux en série se retrouvent également dans le cas de la Turquie et de la Roumanie.
A/ La Grèce ou la loi prise en violation du droit au respect des biens [27]
La Grèce semble être frappée d’une maladie endémique, qui est, outre la grande imprécision, pour ne pas dire plus, du cadastre, lorsqu’il existe, l’utilisation de lois parfois rétroactives visant à attenter au droit de propriété pourtant garanti par la constitution.
Trois secteurs principaux :
· Le vice de la loi :
· la pratique législative de la mise à néant des créances sur l’Etat
· naturellement les conditions de l’expropriation directe ou indirecte et de l’indemnisation.
1. La loi prise en violation du droit au respect des biens
Le vice de la loi au regard de la protection du droit de propriété a été ainsi sanctionné par la Cour:
· pour une législation attribuant à l'Etat une grande partie du patrimoine agricole et forestier des monastères relevant de l'Eglise de Grèce après décision prise en 1984 de déclarer terres publiques les terrains objets de l'expropriation suivi du blocage de l'indemnisation, jugés constitutifs d’une violation de l'article 1-P1 dans l’arrêt Anoxenia ou Les saints monastères c. Grèce du 9 décembre 1994[28].
· Pour les dispositions de l'article 1 de la loi n° 653/1977 relative aux obligations de propriétaires riverains en matière de percée de routes nationales entraînant l’impossibilité d'obtenir une réparation complète en cas d'expropriation, en raison de l'existence d'une présomption légale selon laquelle les propriétaires d’immeubles expropriés sis au bord d'une route sont censés retirer une plus-value des travaux d'aménagement routier, la Cour observant « que, dans le système appliqué en l'occurrence… l'indemnité est réduite d'un montant équivalant à la valeur d'une bande de quinze mètres », « sans qu'il soit permis aux propriétaires intéressés de faire valoir qu'en réalité les travaux dont il s'agit ont pour effet, soit de ne leur procurer aucun avantage ou un avantage moindre, soit de leur faire souffrir un préjudice plus ou moins important. »[29]
En outre, tout en admettant qu’il peut légitimement être tenu compte des avantages résultant de travaux pour les propriétaires riverains, la Cour a estimé, dans l‘affaire Azas, qu’il était contradictoire d’accorder une indemnité spéciale pour la dévaluation de la partie non-expropriée du terrain et d’affirmer que la propriété se trouvait valorisée par les travaux, conformément à la présomption[30]
2. L’utilisation d’une loi rétroactive pour supprimer un droit :
Annulation par un acte législatif d'une sentence arbitrale constatant l'existence d'une dette envers l'Etat.(Raffineries Stran).
Il s’agit d’un contrat conclu avec des particuliers mais suivi d'une loi pour déclarer caduque une clause compromissoire et annuler une sentence arbitrale après résiliation qui rompt l'équilibre devant régner entre sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général[31].
A cela on peut rattacher le cas des enseignants de l’école polytechnique du Pirée, ayant le statut de personnel temporaire, qui après avoir introduit avec succès, en 1992, un recours contre leur employeur, en vue d’obtenir le paiement d’une allocation de recherche accordée par décision ministérielle, se virent appliquer rétroactivement par la cour d’appel une loi adoptée par le Parlement grec en août 1994, précisant que le bénéfice de cette allocation ne concernait que le personnel permanent[32].
3.
Critique dans la pratique de la loi
Cas du recours à la lenteur ou d’une utilisation non judicieuse de la procédure de reconnaissance d’ayants droit d’une indemnité ( en raison de l’inexistence du cadastre dans certaines région s de la Grèce) entraînant des situations jugées incompatibles avec l’article 17 § 2 de la Constitution et l'article 1-P1 à propos de la réquisition d’une propriété pour l’installation d’un radar destiné à assurer la sécurité des vols en partance et à destination de l’aéroport de Thessalonique[33].
4. Le défaut de base légale :
Privation
de la jouissance de sa propriété sans aucune base légale en droit interne
La Cour rappelle « avant tout et surtout », qu’une ingérence de l’autorité publique dans la jouissance du droit au respect de biens obéit au principe de légalité : la seconde phrase du premier alinéa de l’article P1-1 n’autorisant une privation de propriété que « dans les conditions prévues par la loi » et le second alinéa reconnaissant aux Etats le droit de réglementer l’usage des biens en mettant en vigueur des «lois ».
C’est le cas le l’éviction dépourvue de toute base légale d’un cinéma de plein air après qu’un Tribunal ait prononcé l’annulation de la décision d’expulsion[34]
C’est encore le cas de l’expropriation d’un
propriétaire en vertu d’un plan d’alignement d’un quartier modifié pour
affecter un terrain à la construction d’une école sans aucune base légale en droit interne après une décision de cour
d’appel révoquant l’expropriation pour non-paiement de l’indemnité
d’expropriation dans les dix-huit mois de la décision qui en fixait le montant[35].
5. Enfin et surtout : les conditions de l’expropriation
En Grèce, l’état de fait et la loi semblent se conjuguer pour attenter au droit de propriété des citoyens.
1° « L'expropriation de fait" privant du droit d'user de son bien ou d'en percevoir le prix
Au-delà de la très classique « dépossession ou expropriation formelle », la Cour en est venue à qualifier, pour la première fois, une ingérence dans le droit de propriété d’expropriation de fait dans son arrêt Papamichalopoulos, en 1993. Il s’agissait de l’application d’une loi adoptée en 1967, quelques mois après l'établissement de la dictature, qui privait des propriétaires de leurs terrains situés en bordure de mer pour en faire une base navale et un club de repos destiné à la marine. La loi avait opéré transfert des terrains au Fonds national de la marine sans aucun acte d'expropriation. Les requérants demeuraient propriétaires des biens en cause mais sans pouvoir en disposer librement.
Dans ce cas la Cour a estimé que : "la perte de toute disponibilité des terrains en cause, combiné avec l'échec des tentatives menées jusqu'ici pour remédier à la situation incriminée, a engendré des conséquences assez graves pour que les intéressés aient subi une expropriation de fait incompatible avec leur droit au respect de leurs biens"[36].
2° L’existence d’une charge disproportionnée et excessive.
Le principe, dont la Cour devait donner une fine synthèse dans son arrêt Saints Monastères, en est : Sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue normalement une atteinte excessive, et un manque total d’indemnisation ne saurait se justifier sur le terrain de l’article 1 que dans des circonstances exceptionnelles[37].
Il implique au moins trois conséquences :
1. Un droit à une indemnité en relation avec la valeur du bien exproprié.
Tout en précisant, dans son arrêt Ex-Roi de Grèce, que « l’absence d’indemnisation ne rend pas eo ipso illégitime la mainmise de l’Etat sur les biens des requérants » (la Cour se réservant toujours de rechercher si, dans le cadre d’une expropriation licite, les requérants ont eu à supporter une charge disproportionnée et excessive)[38], la Cour a constaté une violation dès lors qu’il est suffisamment démontré que l'indemnité d'expropriation fixée par les juridictions internes n'était pas raisonnablement en rapport avec la valeur de sa propriété[39].
2. Une prise en compte effective du temps écoulé depuis le début de la privation du bien
La Cour de Strasbourg a été amenée à sanctionner le fait que l’indemnité ait été déterminée sur la base de la valeur qu’un terrain était censé avoir en 1922, sans allocation d’aucune somme au titre du préjudice matériel ou moral souffert en raison de la privation sans compensation de la propriété pendant 70 ans, ou d’une somme au titre des intérêts légaux.
Tout en refusant de se substituer aux tribunaux grecs pour l'estimation de la valeur du terrain exproprié et la fixation des sommes dues qui en découlerait, la Cour n'a pas manqué de rappeler la règle selon laquelle « le caractère adéquat d'un dédommagement diminuerait si le paiement de celui-ci faisait abstraction des éléments susceptibles d'en réduire la valeur, tel l'écoulement d'un laps de temps que l'on ne saurait qualifier de raisonnable[40].»
Le calcul de l'indemnité d’expropriation doit tenir compte de la durée excessive de la procédure, allouer des sommes au titre du préjudice matériel ou moral souffert en raison de la privation sans compensation d’une propriété pendant une longue durée, outre le versement de somme au titre des intérêts légaux.
C’est au nom du même principe qu’a été sanctionnée la forclusion opposée à des ressortissants turcs, propriétaires d’une oliveraie en Chalcidique, les empêchant de percevoir toute somme au titre du préjudice matériel ou moral souffert par eux et leurs ayants droit en raison de la privation sans compensation de leur propriété pendant plus de 70 ans [41]
3° Une interdiction d’imposer indirectement des charges supplémentaires au propriétaire exproprié :
C’est en ce sens que la Cour a précisé, en 2002, dans son arrêt Azas que le respect du droit de propriété exigeait que lorsque les biens d’un individu font l’objet d’une expropriation, il existe :
« une procédure qui assure une appréciation globale des conséquences d’une expropriation, à savoir :
- l’octroi d’une indemnité en relation avec la valeur du bien exproprié,
- la détermination des ayants-droit de l’indemnité
- et toute autre question afférente à l’expropriation, y compris les frais de procédure. »[42]
Ces garanties minimales s’appliquent aux charges de la procédure : ainsi le juste équilibre devant régner entre la sauvegarde des droits individuels et les exigences de l’intérêt général est rompu en présence d’une limitation du remboursement par l’Etat des honoraires d’avocat, fixée dans certaines affaires par une décision des ministres de la Justice et de l’Economie à une somme qui ne reflète pas la réalité des honoraires exigibles, ce qui implique qu’une partie d’entre eux soit à la charge du requérant[43].
6. L’apport du contentieux grec ne se limite pas à cela.
Le contentieux grec apporte une contribution à l’émergence d’un contrôle européen des ingérences liées à la protection de l’environnement. On sait depuis les affaires Gillow, Hakansson et Fredin, que l’article P1-1 se trouve concurremment et fréquemment invoqué – en vain – avec l’article 8 pour tenter d’obtenir une protection indirecte du droit à l’environnement, bien que la Convention ne l’évoque pas[44].
Ainsi, la Cour en vient-elle progressivement à exercer un contrôle européen de la proportionnalité de l’ingérence, en examinant le bien fondé de la mesure d’intérêt général de protection de l’environnement allégué pour justifier d’une atteinte au droit au respect des biens.
Dans l’affaire Pialopoulos c. Grèce, elle a expressément exercé un contrôle sur le caractère effectif de mesure de protection de l’environnement d’une décision préfectorale affectant à usage d’espace vert dans une zone urbanisée un terrain objet d’une série d’interdictions de construire et de tentatives d’expropriation pour en venir à juger que la mesure rompait le juste équilibre[45]. De même, elle a pu mettre en doute le bien fondé d’une décision ministérielle de reboisement de l’Attique datant de 1934[46].
On ajoutera enfin que c’est à propos de la Grèce que la Cour a fait une application intéressante du respect du aux biens en matière de vente sur saisie immobilière dans l’affaire Tsironis c. Grèce, en raison de la faute d’une banque qui, en dépit d’un accord passé avec un débiteur, avait néanmoins poursuivi la vente aux enchères ses biens[47].
B/ La Turquie ou l’empreinte de l’histoire ;
La Turquie semble dépassée par un mouvement qu’elle ne maîtrise pas. D’une façon générale et lancinante, les séquelles de l’histoire sont, en Turquie, au centre des violations des droits de l’homme Ainsi, les exemples que fournit la jurisprudence viennent-ils confirmer l’indivisibilité des droits de l’homme envisagée sous l’angle de ceux qui les violent : on torture dans les commissariats ou on nie la liberté d’expression pour les mêmes raisons que l’on en vient à violer le droit de propriété, c’est à dire en invoquant les mêmes causes : la question chypriote ou le problème kurde.
Si la Turquie semble inexorablement victime de la marche des armées comme du galop de sa dépréciation monétaire, elle manifeste aussi une très nette tendance à la sous estimation quasi- systématique de l’évaluation des biens s’ajoutant à l’habitude de ne payer les indemnités d’expropriation que très tardivement après la dépossession en période de l’inflation.
Le contentieux turc offre les formes les plus radicales de l’ingérence dans le droit des intéressés : la disparition matérielle par la destruction ou la confiscation en même temps qu’un contentieux répétitif de l’insuffisance d’indemnisation.
1. La suppression de la propriété (destruction) ou par interdiction d’accès par la force
Tel est le cas :
· de l’incendie délibéré de maisons et de leur contenu par les forces de sécurité de l'Etat dans le Sud-Est de la Turquie, durant les affrontements entre les forces de sécurité et les membres du Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK)[48].
Le plus souvent les faits sont difficiles à établir. Dès le premier arrêt turc en 1996– Akdivar et autres c. Turquie – face à un gouvernement turc se bornant « à nier la participation des forces de sécurité aux incidents ou indiquant que les dommages ont été causés par les membres du PKK, la Cour ne put que constater une violation de l'article 1 du Protocole n° 1.
· Ou encore l’impossibilité pour les Chypriotes grecs, du sud de l'île, d'accéder à leur propriété, à la suite de l'invasion du nord de Chypre par les forces turques.
Dans cette affaire -qui présente au demeurant un autre aspect juridique intéressant : l'imputabilité de cette violation à la Turquie, alors qu'elle a été commise en dehors de son territoire - la Cour a considéré le déni continu d'accès à ses biens d’une propriétaire légale, qui avait « en pratique perdu toute maîtrise de ceux-ci ainsi que toute possibilité d'usage et de jouissance» en raison de l’opposition des forces turques stationnées dans le nord de Chypre depuis 1974, constituait une ingérence dans le droit au respect des biens au sens de la première phrase de l'article 1 du Protocole n° 1[49].
2. l’insuffisance d’indemnisation en matière d’expropriation
Si l’article 46 de la Constitution turque, relatif aux expropriations, prévoit d’une manière inhabituelle que « l’indemnité d’expropriation sera versée au comptant et en espèces », c’est la méthode retenue pour le calcul de l'indemnisation qui est en cause. Aussi, la Cour, tout en refusant de « se substituer aux tribunaux turcs pour déterminer les critères pour l'estimation de la valeur du terrain exproprié et la fixation des sommes dues », a pu dans certaines cas qualifier d’ « arbitraire et illogique » l'indemnité d'expropriation fixée par les juridictions internes, alors que le montant représentait 3 % du prix d'achat du terrain exproprié[50].
3. le retard anormalement long dans le paiement de l’indemnité : la jurisprudence « Akkus –Aka »
En effet, c’est la double pratique du calcul de l’indemnité sur la base de la valeur qu'avait le terrain à la date de d’expropriation et du retard anormalement long dans le paiement de l'indemnité, qui a pour conséquence d’aggraver la perte financière de la personne expropriée et de la placer dans une situation d’incertitude, en période de dépréciation monétaire, qui fournit les cas de violations les plus nombreux avec la série inaugurée par la jurisprudence « Akkus –Aka ». Cette anomalie a aboutit au constat de plus de 100 violations en 2001 et le nombre ne semble pas appelé à diminuer dans les années à venir.
Dans cette hypothèse, outre les retards anormalement longs dans les procédures administratives ou judiciaires servant à fixer les indemnités, c’est ce décalage entre la valeur des créances au moment de l’expropriation des terrains et leur valeur lors de leur règlement effectif – décalage attribuable aux seuls manquements de l’administration expropriante – qui, selon la Cour, fait subir au requérant un préjudice distinct qui, en s’ajoutant à celui de la perte de ses terrains, a rompu le juste équilibre devant régner entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général[51]
C/ L’Italie ou de la diversité
L’Italie présente sans doute le contentieux le plus diversifié, lié à des problèmes endémiques d’urbanisme et aux rapports bailleur-locataire auxquels viennent s’ajouter quelques incursions intéressantes dans le domaine de la faillite. En effet, si les règlements d’urbanisme et notamment la variété des obstacles apportés à la construction fournissent une part importante du contentieux, il y a aussi l’impossibilité pour les propriétaires italiens d’obtenir le concours de la force publique pour expulser un locataire.
1. Les entraves au droit de construire :
· Résistance à l’exécution des décisions de justice :
Tel est le cas d’un refus de délivrer au requérant malgré un arrêt du Conseil d'Etat le permis de construire sur le terrain de sa propriété privant la décision de toute base légale[52]
· Limitations au droit de construire pour une longue période et en l’absence d’indemnisation
Il s’agit d’un problème récurrent qui a fait l’objet d’un des trois premiers arrêts italiens (Katte Klitsche de la Grange ) : l’immobilisation prolongée (en général plusieurs décennies) des terrains frappés d’interdiction de construire à répétition sans indemnisation par l’effet successif de mesures telles que plan général d'urbanisme et limitations au droit de bâtir découlant de l’application de l’article 4 de la loi no 10 de 1977.
Pour la Cour, il ne s’agit pas d’une expropriation de fait, la requérante n’ayant pas perdu l’accès au terrain ni la maîtrise de celui-ci, et la possibilité de le vendre ayant en principe subsisté.
Mais il y a
-une incertitude complète durant la période concernée.
-une entrave à la pleine jouissance du droit de propriété en réduisant les chances de le vendre.
-une absence de recours en droit italien permettant de remédier à l’inertie de l’administration
-et une absence d’une quelconque indemnisation.
Ce qui suffit à constituer une charge spéciale et exorbitante qui a rompu le juste équilibre devant régner entre, d'une part, les exigences de l'intérêt général et, d'autre part, la sauvegarde du droit au respect des biens[53]
Toutefois, la Cour ne constate pas de violation si l’intéressé dispose d’un moyen d’y échapper. Tel est le cas lorsque le propriétaire dispose d’une autre possibilité qui lui était offerte par le plan général d’urbanisme : la conclusion d’une convention de lotissement[54].
2. La pratique de la Jurisprudence italienne dite du « principe de l’expropriation indirecte »
Il s’agit là du mécanisme, élaboré par les juridictions italiennes, qui veut que toute restitution du bien soit exclue en cas d’achèvement d’un ouvrage public.
La Cour constate que le principe jurisprudentiel de l'expropriation indirecte est appliqué de façon contradictoire, ce qui pourrait aboutir à un résultat imprévisible ou arbitraire et priver les justiciables d’une protection efficace de leurs droits. Dès lors, il n’est pas conforme au principe de légalité. La Cour émet également des réserves – parfois avec un conditionnel de précaution - sur la compatibilité avec ledit principe d’un mécanisme qui aboutit à permettre à l’administration de tirer bénéfice de l’occupation illégale d’un terrain, et cela d’autant plus que la réparation pour la privation de propriété n'est pas automatiquement versée, mais doit être réclamée par l'intéressé dans un délai de cinq ans, « ce qui pourrait se révéler une protection non adéquate. »
Ainsi en est-il de l’ingérence, qualifiée d'arbitraire, de l’occupation d’urgence d’un terrain, en raison d’un projet de construction d’une route annulé alors que les travaux étaient presque terminés débouchant sur un refus de restitution et de remise en état du terrain par les juridictions parce que la réalisation de l’ouvrage entraînait une expropriation indirecte : la société n’était donc plus propriétaire du terrain et ne pouvait prétendre qu’à des dommages-intérêts [55].
Ou encore de l'occupation d'urgence d’un terrain par une municipalité, en vue de son expropriation pour y construire une école dont les travaux se terminèrent après l’expiration de la période d’occupation autorisée : la Cour émet des réserves sur la compatibilité avec ledit principe de l'expropriation indirecte d’un mécanisme qui permet à l’administration de tirer bénéfice de l’occupation illégale d’un terrain. Elle relève en outre que la Cour de cassation, de façon imprévisible, a appliqué le délai de prescription (cinq ans) à partir de la date d’achèvement de l’ouvrage, réduisant ainsi à néant la possibilité qu’avaient les requérants d’obtenir des dommages-intérêts.[56]
3. Impossibilité prolongée pour un propriétaire de récupérer un appartement, faute d’octroi de l’assistance de la force publique : la jurisprudence « Scollo -Immobiliare Saffi »
Mais le plus grand nombre des violations constatées pour l’Italie se situe dans le prolongement de la jurisprudence Scollo -Immobiliare Saffi ( Plus de 30 en 2002 plus de 80 en 2003).
- soit par l’effet de la loi suspendant les exécutions forcées :
- soit jusqu’au départ du locataire malgré de multiples interventions d'huissier[57] ou jusqu’au décès du locataire[58].
- soit par une mauvaise application par l'administration compétente des exceptions dérogatoires prévues à la suspension des décisions d'expulsion de locataires[59].
4. Plus originales est l’application à la législation de la faillite :
a.Du point de vue du débiteur :
i. La privation prolongée de l'administration et de la disponibilité des biens
L'administration confiée au syndic est considérée par la Cour comme une mesure nécessaire afin d'atteindre le but poursuivi, mais la nécessité s'amenuise avec le temps. C’est la durée de ces procédures qui est en cause lorsque, comme dans l'affaire Luordo elle s'est étalée sur 14 ans et 8 mois, ou sur plus de 12 ans et 6 mois dans l'affaire Bottaro. Elle entraîne « une rupture de l'équilibre à ménager entre l'intérêt général au paiement des créanciers de la faillite et l'intérêt individuel du requérant au respect de ses biens »[60].
ii. Les retards de l’administration à rembourser des crédits d’impôts en raison du versement des acomptes sur ses impôts sur les revenus supérieurs aux montants qu’elle devait à l’Etat.
Le crédit d’impôt est qualifié de notion d’intérêt patrimonial depuis la réception par l’administration de la déclaration de revenus de l’ayant droit jusqu’à la date du remboursement. Ce qui est en cause c’est l’impact financier causé par l’attente des remboursements, doublé de l’inexistence de tout recours efficace susceptible de remédier à la durée de cette attente. Dès lors, cette incertitude quant au moment de la liquidation des crédits, rompt le juste équilibre qui doit exister entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde du droit au respect des biens[61].
· Du point de vue des créanciers à une procédure collective :
Le contrôle des effets du système de suspension temporaire du paiement des créances d’une entreprise en liquidation
La Cour considère qu’un système de suspension temporaire du paiement des créances d’une entreprise en liquidation, qui n’est pas critiquable en soi, emporte cependant le risque d’imposer aux créanciers une charge excessive quant à la possibilité de recouvrir leurs biens. Elle accepte donc de contrôler la pertinence des garanties de procédure destinées à veiller à ce que la mise en oeuvre du système et son incidence sur le droit de propriété des particuliers ne soient ni arbitraires ni imprévisibles.
Dans l’affaire F.L. c. Italie, si la Cour ne constate pas de violation, c’est parce qu’elle estime que la cause principale du retard dans le paiement de la créance du requérant n’est pas la longueur ou la nature de la procédure de liquidation, mais plutôt le manque de ressources financières du débiteur et les difficultés de récupérer ses créances, des circonstances qu’on ne saurait mettre à la charge de l’Etat[62].
La voie est donc bien ouverte à un contrôle européen des modalités de l’administration judiciaire dans les procédures collectives.
D/ La France ou la tradition rurale et le contentieux fiscal :
En France, le contentieux fiscal et la matière agricole semblent décidément, dès 1994, avoir dominé le contentieux de la privation de la propriété. C’est en effet à propos du contentieux fiscal, qu’a pu être constatée contre la France la première violation de l’article 1-P1. Bien évidemment, comme dans tous les pays, il existe par définition une forte proportion de questions touchant à l’expropriation, avec dans un pays de tradition agricole, une orientation marquée sur les problèmes des remembrements ruraux ou d’indemnisation des outils agricoles ainsi que de certaines prérogatives fiscales.
1. Le contentieux des prescriptions d’urbanisme
· La dépossession ou expropriation formelle déclarée illégale pour l'aménagement d'une zone pavillonnaire
Dès 1997, la Cour avait jugé dans l’arrêt Guillemin, à propos de l’annulation pour illégalité de l’expropriation d’une propriété pour aménager une vaste zone pavillonnaire, que « l’indemnisation du préjudice subi par l'intéressée ne peut constituer une réparation adéquate que lorsqu'elle prend aussi en considération le dommage tenant à la durée de la privation » et qu’elle doit en outre avoir lieu dans un délai raisonnable. Quatorze années après la perte irrémédiable de sa propriété, la requérante, qui était privée de toute possibilité d'entrer à nouveau en possession de son terrain du fait de l’édification, en dépit de l’annulation, de constructions revendues ensuite par lots, n'avait toujours perçu aucune somme ou indemnité et les procédures étaient encore en cours[63].
· La privation d'une plus value engendrée par le bien exproprié dans le cadre de la technique des réserves foncières
A propos d’un terrain exproprié « en vue de la constitution de réserves foncières destinées à l’habitat très social » (Article L. 221-1 du code de l'urbanisme), la Cour a précisé que si un tel but – qui tient de l'organisation foncière et de la mise en oeuvre d'une politique sociale – est « légitime en principe, l 'article 1 du Protocole n° 1 oblige les Etats contractants à prémunir les individus contre le risque d'un usage de la technique des réserves foncières autorisant ce qui pourrait être perçu comme une forme de spéculation foncière à leur détriment.
Ce n’est pas sur le défaut d’utilité publique - qu’elle relève cependant - qu’elle fonde la violation mais sur le rapport raisonnable de proportionnalité entre ledit but et les moyens employés : la Cour sanctionne la privation d'une plus value engendrée par le bien exproprié dès lors qu’il avait été revendu 19 ans plus tard alors que la valeur du terrain litigieux avait notablement augmenté, les requérants ayant été - dans les circonstances particulières de la cause - indûment privés d'une plus value engendrée par le bien exproprié[64].
· Toutefois la Cour se livre à un examen du rôle joué par le requérant :
Ainsi, dans l’affaire Phocas c. France, à propos d’un sursis à statuer sur une demande de permis de construite "jusqu'à publication de l'acte portant approbation du plan directeur d'urbanisme "en raison d’un projet concernant l'amélioration du carrefour, la Cour reproche au propriétaire d’avoir :
- d'abord rejeté l'offre d'achat qui lui fut faite (droit délaissement)
- saisi hors délai le juge de l'expropriation
- définitivement accepté l'indemnité d'expropriation
pour en conclure que, dès lors que les procédures prévues par le droit interne lui offraient un remède suffisant, il n’y avait pas de violation de l'article 1-P1[65].
2. En matière agricole :
Constitue une rupture du juste équilibre du fait de la loi :
· le système de l’apport forcé prévu par la loi du 10 juillet 1964, dite loi « Verdeille », relative à l’organisation des associations communales de chasse agréées (ACCA), obligeant les petits propriétaires à faire apport de leur droit de chasse sur leurs terrains pour que des tiers en fassent un usage totalement contraire à leurs convictions. La charge démesurée ne se justifie pas, selon la Cour, sous l’angle du second alinéa de l'article 1-P1 indépendamment des buts légitimes recherchés par la loi de 1964 [66]
· La durée des procédures relative à un remembrement
La Cour a appliqué sa jurisprudence Guillemin à la durée d’un remembrement rural, qui avait en outre bouleversé les conditions d’exploitation contrairement aux dispositions du Code rural, en jugeant que la somme octroyée au terme de la procédure ne saurait être déterminante que si elle « prend aussi en considération le dommage tenant à la durée de la privation », si elle est versée « dans un délai raisonnable » et si elle prend en compte « la durée de l’ensemble des recours déjà engagés [67] ».
· la perte de son « outil de travail » par l’agriculteur
Cas de l’expropriation d’un agriculteur pour environ 30 % de la surface totale de son exploitation, soit environ 60 % de la surface affectée à la production laitière, qui a eu pour effet d’empêcher le requérant de poursuivre de manière rentable son activité sur la superficie restante. Elle a ainsi entraîné la perte de son « outil de travail » Constatant que l'indemnité versée au requérant ne couvre pas spécifiquement cette perte, la Cour juge qu'elle n’est pas raisonnablement en rapport avec la valeur du bien exproprié :
« d’une part, vu la spécificité de la situation du requérant (en particulier le morcellement de son exploitation et le type d’activité agricole qui était la sienne),
et, d’autre part, les articles L. 13-10 alinéa 3 et L. 13-11 du code de l’expropriation n’offraient pas une possibilité effective de remédier à la situation critiquée »[68].
1. Le Contentieux fiscal :
· Du point de vue du contribuable débiteur de l’Etat :
Dès 1994, la Cour a sanctionné la pratique du droit de préemption de l'administration fiscale française pour insuffisance du prix payé d'un immeuble acquis par des particuliers en constatant qu’il n’avait pas « d'équivalent dans les systèmes fiscaux des autres Etats parties à la Convention », et qu’il n’avait pas de caractère « prévisible », voire utile, alors que d’autres techniques propres à décourager la fraude fiscale pouvaient être mises en œuvre (comme le recouvrement des taxes éludées et les amendes fiscales). Plus encore, c’est la qualité de la loi qui est là en cause : la préemption constitue une charge spéciale et exorbitante alors que la proportionnalité doit s’apprécier selon le degré de protection offert contre l'arbitraire. Tel ne pouvait être le cas d’un texte faisant courir à tout acheteur le risque d'être sanctionné par la privation de son bien alors que « le seul remboursement du prix payé – majoré de 10 % - et des frais et loyaux coûts du contrat ne saurait suffire à compenser la perte d'un bien acquis sans intention frauduleuse. »[69]
· Du point de vue du créancier de l’Etat :
Le refus de tout remboursement d’une créance par l’Etat en raison de la TVA indûment versée - qui s’analyse en une valeur patrimoniale et avait donc le caractère d’un « bien » - et une absence de procédures internes offrant un remède suffisant pour assurer la protection du droit au respect de ses biens, (en raison de la jurisprudence de l’époque des juridictions administratives refusant l’application d’une directive européenne à l’encontre d’une disposition de droit national), rompt le juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux des individus[70].
E/ Les anciens pays de l’Est ou la propriété privée toujours en question
La Roumanie, mais aussi la République Tchèque, la Slovaquie, ou l’ancienne RDA, voire la Pologne sont confrontés aux problèmes posés par les propriétés confisquées, nationalisées, ou objet de ventes forcées durant la période soviétique
Il en découle une double atteinte au droit de propriété selon qu’il est envisagé du coté de ceux qui entreprennent des démarches en vue de recouvrer la jouissance des biens dont ils ont été dépossédés ou de ceux qui sont en possession des biens et se trouvent évincés du fait de la restitution.
Mais dans les mêmes pays, semble se développer un contentieux particulier qui est celui de l’impossibilité d’obtenir l’exécution d’une créance ou d’une décision contre l’Etat en Russie, en Ukraine ou en Bulgarie.
1. Demande par les propriétaires évincés à l’origine
· Contre L’ETAT
o La Roumanie et la jurisprudence « Brumarescu » :
Il s’agit de la paralysie finale de l’action en revendication permettant d’obtenir la restitution d’un immeuble que l’Etat s’était approprié sur le fondement du décret de nationalisation en 1950 en raison du pouvoir du procureur général d’attaquer en annulation une décision de justice définitive devant la Cour suprême dont les arrêts ont pour effet de priver des requérants de leurs biens.
La série ininterrompue de décisions a été en effet inaugurée par l’arrêt Brumarescu c. Roumanie le 28 octobre 1999. La Cour a jugé que dès lors que le droit de propriété a été établi par des arrêts définitifs et irrévocables, cette reconnaissance judiciaire du droit de propriété représente un « bien » au sens de l'article 1-P1. Il s’ensuit que du fait de la remise en cause systématique par la Cour suprême de justice -en l’absence de toute justification de privation de propriété pour « cause d’utilité publique »-, les requérants malgré leurs efforts pour en recouvrer la propriété, se trouvent privés du « bien » sans avoir perçu d’indemnité reflétant la valeur réelle de celui-ci , ce qui les obligent à supporter une charge spéciale exorbitante[71].
· Contre l’acquéreur postérieur à la dépossession :
Dans l’affaire Wittek c. Allemagne était en cause la loi du 23 septembre 1990 sur les questions patrimoniales non résolues, qui édictait un droit à restitution pour les citoyens de l’ancienne RDA ayant été contraints de céder leur bien pour avoir le droit de quitter légalement leur pays.
Après la réunification de l’Allemagne, des requérants qui prétendaient avoir été contraints par la loi de faire officiellement une donation de leur bien sous forme notariée pour quitter définitivement la RDA, tentèrent en vertu de la loi de 1990 de récupérer la maison et le droit d’usufruit directement auprès des acquéreurs, puis devant les juridictions civiles et administratives. Mais en vain. La Cour administrative fédérale estima que la situation de contrainte liée au départ de la RDA n’existait plus après l’ouverture de la frontière, le 9 novembre 1989, et que les requérants qui avaient cédé leur bien près d’un mois après cette date n’étaient pas tenus de le céder.
Dans ce cas d’espèce (les acquéreurs, sous couvert de la donation alléguée, avaient versé aux requérants 55 000 Deutsch Mark sur un compte en banque suisse), la Cour n’a pas constaté de violation de l'article 1-P1, estimant que l’Allemagne n’avait pas excédé sa marge d’appréciation et n’avait pas manqué, eu égard à l’objectif légitime, de ménager un « juste équilibre » entre les intérêts des requérants et l’intérêt général de la société allemande », en précisant que sa décision intervenait « compte tenu des circonstances exceptionnelles liées à la réunification allemande. » [72]
2. Demande par propriétaire évincé du fait de la restitution des terrains litigieux à leur ancien propriétaire
Les lois dites « de restitution », que la Cour définit comme « le souci du législateur d'atténuer les torts patrimoniaux survenus sous le régime communiste », débouchent souvent sur un conflit de droits de propriété puisqu’en ordonnant la restitution à leur propriétaire primitif de biens antérieurement confisqués, elles aboutissent inévitablement lorsqu’ils ont été revendus à des particuliers à la dépossession du nouveau propriétaire.
La doctrine de la Cour est fixée. Elle admet que l’objectif général des lois de restitution « représente un but légitime et un moyen de sauvegarder la légalité des transactions juridiques et de protéger le développement socio-économique du pays » et qu’il « sert effectivement une cause d’utilité publique ».
Elle estime toutefois nécessaire de « faire en sorte que l’atténuation des anciennes atteintes ne crée pas de nouveaux torts disproportionnés ». Elle se livre donc à un contrôle qualitatif de la loi afin de déterminer si la législation permet de tenir compte des circonstances particulières de chaque espèce et vérifie dans les faits que les personnes ayant acquis leurs biens de bonne foi ne sont pas amenées à « supporter le poids de la responsabilité de l’Etat qui avait jadis confisqué ces biens ».[73]
· Dans l’affaire Zvolský et Zvolská, c’est la loi de restitution qui est en cause :
En vertu de la loi de 1991 sur la propriété foncière en République tchèque, un ancien propriétaire évincé engagea une action en annulation du transfert de terrains agricoles au profit d’Arnošt Zvolský et Jiřina Zvolská en 1967 moyennant 30 000 couronnes tchécoslovaques en compensation de la valeur des terrains transférés.
Tout en admettant que la loi sur la propriété foncière en cause a pour objectif général l’atténuation de certaines atteintes aux droits de propriété causées par le régime communiste, et qu’elle représente un but légitime et un moyen de sauvegarder la légalité des transactions juridiques et de protéger le développement socio-économique du pays, la Cour a estimé qu’elle ne prévoit aucune modalité d'indemnisation en cas d'annulation du contrat de donation, ne tient pas compte de la compensation versée à l’époque par les requérants ou ne permet pas de vérifier si l’ancien propriétaire avait procédé au transfert volontairement. Le texte entraîne ainsi une rupture du juste équilibre entre la protection de la propriété individuelle et les exigences de l’intérêt général et viole l’article 1 du Protocole n° 1[74]
· Dans l’affaire Pincova et Pinc, au contraire, apparaissent là des motifs subjectifs.
Blažena Pincová et son fils Jiří Pinc, avaient acquis, en 1967, une maison forestière avec une grange et une étable qu’ils louaient depuis 1953 à une entreprise d’Etat mais ignoraient qu’il s’agissait de biens confisqués antérieurement sans indemnisation en vertu de la loi sur la révision de la première réforme et ils n’avaient eu aucune influence sur les modalités de la transaction ou le prix d’achat. En outre, la maison en question était pour les intéressés la seule possibilité de logement : au moment de la décision de restitution, en 1995, ils y avaient habité pendant 42 ans, dont 28 en tant que propriétaires
Saisi par le fils des anciens propriétaires d’une action en restitution du bien, faisant valoir que la requérante et son mari avaient acquis l’immeuble à un prix inférieur à sa valeur réelle, le tribunal ordonna la restitution du bien moyennant le remboursement à titre de compensation du prix d’achat payé en 1967.
La Cour édicte, à cette occasion, pour principe que les lois de restitution doivent, à peine de violation de l'article 1-P1, « faire en sorte que l’atténuation des anciennes atteintes aux droits de propriété causées par le régime communiste ne crée pas de nouveaux torts disproportionnés ».[75].
3. Créance contre l’Etat à la suite de jugement : Bourdov c. Russie
Les développements récents du contentieux nous confrontent à la Russie, la Bulgarie ou l’Ukraine et il semble que ce soit un contentieux émergent. Dans les affaires Bourdov c. Russie, Timofeïev c. Russie et plus récemment Angelov c. Bulgarie, c’est l’impossibilité d’exécuter une décision emportant créance contre l’état qui est en cause. Le principe n’est pas nouveau et on l’a déjà croisé dans le contentieux d’autres pays évoqués. La Cour confirme que l'impossibilité d'obtenir l'exécution des jugements définitifs de la part des autorités nationales constitue une ingérence dans l'exercice du droit au respect de ses biens, le manque de ressources ou la restructuration des tribunaux ne pouvant justifier une telle abstention[76].
4. Le non-respect d’une obligation de l’Etat.
Dans l’affaire Sovtransavto Holding c. Ukraine, une nouvelle obligation positive de l’Etat est en question. Une actionnaire de la société reprochait en effet à l'Etat ukrainien d'avoir manqué à son obligation d'exercer un contrôle efficace et conforme à la loi de l'activité de la société, ce qui avait permis à cette dernière d'adopter, de manière illégale, des décisions relatives à l'augmentation de capital et à la modification des actes statutaires, et ensuite de faire liquider la société.
S’agissant de l’action de société, la Cour se réfère à une définition antérieure de la défunte Commission : « Il ne s'agit pas seulement d'une créance indirecte sur les actifs sociaux, mais d'autres droits également, particulièrement des droits de vote et le droit d'influer sur la société, peuvent accompagner l'action[77] », et estime que l’ingérence doit être évaluée à la lumière de la norme générale de l'article 1-P1, compte tenu de sa complexité en fait comme en droit. C’est dès lors en prenant pour fondement les divergences radicales d'approche des juridictions des différents degrés dans l'application et l'interprétation du droit national et les interventions des autorités exécutives de l'Etat dans les procédures judiciaires, que la Cour en vient à estimer que le caractère inéquitable qu'a revêtu la procédure litigieuse a créé une incertitude pendant la période où la valeur initiale de ses actions a été diminuée. Elle conclut que les changements dans sa capacité à gérer la société et à en contrôler les biens ont un lien direct avec le droit de la requérante au respect de ses biens et par voie de conséquence que l'Etat a manqué à son obligation d'assurer à la requérante la jouissance effective de son droit de propriété garanti par l'article 1 du Protocole no 1[78].
5. Une situation hybride : l’impossibilité d’obtenir une compensation octroyée par l’Etat pour la privation forcée d’un bien : Broniowski c. Pologne.
Une troisième variante de ce contentieux situé à mi-chemin entre le droit à restitution et le recouvrement d’une créance sur l’Etat semble voir le jour avec la décision de recevabilité rendue dans l’affaire Broniovski contre Pologne. Il s’agit là de l’impossibilité dans laquelle se trouvent placés les propriétaires qui avaient du abandonner après la deuxième guerre mondiale leurs biens immobiliers dans les territoires « au-delà du Boug » et auxquels la loi polonaise avait octroyé une indemnité compensatoire en la forme d’une réduction équivalente à la valeur des biens abandonnés venant en déduction du montant correspondant au prix ou au droit d’usage perpétuel de biens immobiliers qu’ils achèteraient à l’Etat, de percevoir de qui leur est du, l’Etat débiteur ayant entre temps transféré ses biens fonciers aux collectivités locales[79].
Ainsi, le contentieux de la
protection de la propriété a t-il évolué de la simple réparation de la
dépossession matérielle d'un bien au profit de la collectivité et de toutes ses
variantes d’expropriation vers des domaines aussi diversifiés qu'inattendus.
Après l'entrée de plein droit des droits sociaux de façon indirecte dans le domaine de la Convention, la tendance des dernières années montre que les droits purement économiques mais aussi potentiellement le droit de l'environnement sont appelés à faire l'objet d'un contrôle européen sous l'angle de l'article premier du protocole numéro 1.
Nous n'en sommes qu'au stade des prémisses, et il est possible de parier sur de nouveaux développements déjà contenus en gésine dans la jurisprudence actuelle si la (nouvelle) Cour veut bien, comme l'ancienne l'avait fait dans des arrêts précurseurs, continuer à remplir son rôle de juge naturel du respect des droits patrimoniaux du citoyen européen.
Bertrand FAVREAU
